Az ügyészi funkció tartalmát és az ügyészi szervezet hatalmi tagozódását, államszervezeti helyét illetően két, egymástól markánsan megkülönböztethető modell jelent meg az elmúlt évszázadokban.
Első, vulgáris megközelítésben a kormány alá rendelt, illetve ezzel szemben annak befolyásától független, a parlament által választott vezető által irányított, tehát közvetve csak annak felelős szervezetről beszélünk.
A két konstrukció közti különbség közjogi tartalmának megértéséhez az alábbi megjegyzéseket kell fűzni: Az ügyészség hagyományos funkciója a végrehajtó hatalom (kormány) irányításával az állami büntetőpolitika, a közvád képviselete. Hogy ebbe a funkcióba milyen mértékig tartozik bele a (vád megalapozását jelentő) nyomozati részvétel (azaz mekkora a döntően rendőri nyomozó hatóság függetlensége), az alapvetően technikai kérdés. Alkotmányossági szempontból ennél fontosabb az, hogy az ügyész egyéb, „általános törvényességi felügyeleti” joga, tehát például az egyházak, egyesületek felügyelete, a polgári perben történő részvétele mennyire kiterjedt. Így az ügyészség függetlenségnek igényét hordozó közjogi struktúrák legitimációja alapvetően annak köszönhető, hogy az ügyészség a „törvényesség általános őreként” egyéb feladatokat is ellát. A klasszikus modellel szemben így nem véletlenül akkor került sor egy a kormánytól független ügyészségi szervezet létrehozására, amikor az a büntető-igazságszolgáltatáshoz kapcsolódó feladatokon túlmenően egyéb általános törvényességi felügyeleti, keresetindítási, fellépési jogosítványokat kapott.
Itt rögtön szükséges egy fontos félreértést eloszlatni: az államszocialista modellben a kormány helyett a parlament alá rendelt ügyészség így sem volt független, hiszen a sztálinista (és a későbbi államszocialista) alkotmányos filozófia nem ismerte a hatalommegosztás elvét, sőt kimondottan annak „szocialista egységére” törekedett. Szubsztantív, hagyományos értelemben (pl. szabad választások hiányában) a modern alkotmányosság kívánalmainak megfelelő parlament sem létezett. Igen fontos továbbá azt is megjegyezni, hogy ellentétben például a bírókéval és a bíróságokéval, az ügyészség függetlensége alatt sohasem az egyes ügyész autonómiáját, hanem a szervezetét, jelesen annak vezetőjének közjogi jogállását értjük. Az ügyészi szervezeten belül ugyanis általános az utasításos rendszer, a hierarchikus felépítés, ahol a felettes ügyész (és végül a szervezet vezetője) igenis utasíthatja a beosztott ügyészeket – a kérdés tehát csak az őrzők őrzőjének függősége, avagy függetlensége.
Nézzük tehát sorban a lehetséges modelleket:
1) adott egyfelől a hagyományos, polgári alkotmányos struktúra, illetve
2) létezhet (?) az ügyészi szervezet függetlenségét megvalósító szerkezet.
Fontos megemlíteni, hogy intézményileg és koncepcionálisan tiszta rendszerekben (és harmonikus működést csak ilyenektől várhatunk) a függetlenség léte vagy nemléte mellett a hatáskörök szűkülésének és tágulásának következményeivel is számolnunk kell.
Horvát vagy bolgár példát követve létrehozható ugyanis (például a magyar jegybankéhoz hasonló) valóban független, a bíróságokhoz közelítő jogállású szervezet valóban száz százalékosan szakmai vezetővel (például 15 éves ügyészi gyakorlat, az OIT javaslatának előírása stb.), azonban így számolni kell azzal a következménnyel, hogy a kormány (politika) kiszorul a büntetőpolitika finomra hangolt közvetlen alakításából, és annak befolyásolására az egyetlen (túlságosan monstruózus) eszköze az anyagi jog megváltoztatása lesz.
Hasonlóképpen, ha a jogalkotó egy kormány alá rendelt, alapvetően nyomozó és vádhatóságként eljáró ügyészségben gondolkozik, minden további nélkül bevezetheti az igazságügy-miniszter helyetteseként funkcionáló (akár de facto is az), négy évre egyszerű többséggel választott legfőbb ügyészt – ha biztosítja a törvényességi felügyelet egy valóban független tanács (pl. ügyészségi tanács, ami alatt természetesen nem az általam az utolsó fejezetben megemlített, hasonló nevű intézmény értendő) hatáskörébe utalását, a nyomozási bíró szerepének erősítését, az ügyek megakasztását jelentő negatív utasítási jogot, az ügyészek utasításának perirati nyilvánosságát stb.
Vegyük tehát górcső alá az egyes modelleket. A klasszikus, polgárinak tekintett államok az ügyészi funkciót az állami büntetőhatalom gyakorlásához kötik. Itt tágan értelmezve az ügyész része az igazságszolgáltatásnak, legfontosabb feladata a bűnüldözés. E feladatkörén belül ő maga gondoskodik a tényállás kiderítéséről, a cselekmény felderítéséről, a bírói eljárás kezdeményezéséről. Az állami végrehajtó hatalom nevében hivatalból emel vádat.
Az állami büntetőhatalmat képviselő közvádló jelenléte a büntetőeljáráson belül a bírói függetlenség követelményét „új oldalról veti fel”. Az ügyész a közvádló szerepében a vádiratban nem csak a törvényességet, hanem a törvény keretei között az állam büntetőpolitikáját is megjeleníti. Ezért nagyon nagy szerep jut a ténylegesen független bíróságnak a döntés meghozatalában.
Szervezetileg a végrehajtó hatalomhoz kötődő ügyész, illetve ügyészség vagy a kormány vagy az igazságügy-miniszter közvetlen alárendeltségében végzi tevékenységét. Ekként tehát az ügyészi tevékenység nem független, de törvényhez kötött. Figyelemmel arra, hogy e modellben a bírósággal szemben az ügyészség bizonyos „ellensúlyként” működtethető, a bírói függetlenség „árát” az „ügyészségnek kell viselnie épp a kormánynak történő alárendelés formájában.” Ez a struktúra jellemezte az 1871-ben elfogadott törvény alapján felépülő és több mint nyolcvan éven át működő első magyar ügyészi szervezetet.
A másik, fent már röviden bemutatott, ettől jelentősen elkülönülő modell alapja tehát az 1936. évi szovjet alkotmány volt. Maga a központosított ügyészség ötlete Leninnek a kettős hatalomról és a törvényességről szóló 1922-es írásából eredeztethető. Célja a törvények egységes alkalmazását felügyelő, a hatalomgyakorlás valamennyi mozzanatát átfogó általános felügyeleti jogával a jogalkotási és jogalkalmazási tevékenységet egyaránt lefedő (igaz, a vizsgált szervekkel szemben utasítási jogkörrel nem rendelkező) hatalmi centrum létrehozása volt. A parlamenthez kapcsolt ügyészség létét tehát éppen hogy a vádképviseleten, nyomozáson, büntetés-végrehajtási és nyomozásfelügyeleten túlmutató (mára már megszűnt) általános törvényességi felügyelet indokolta.
Az államszocialistának nevezhető modell szerint az ügyészeknek a szocialista törvényességet kellett biztosítani az egész társadalomban, az állami szervezetben és a magánszemélyek vonatkozásában is. Mint az állampolgári jogvédelem garanciája lépett elő, bár a szélesnek tekintett funkciók megvalósításához korlátozott eszközrendszert telepítettek hozzá. Érdekesség, hogy az alkotmány külön is nevesítette a legfelsőbb képviseletnek alárendelt ügyészséget, ám mégis önálló és független szervezetnek tekintette. Meg kell ugyanakkor jegyezni, hogy a függetlennek deklarált ügyészség a fent már említett okok miatt már csak azért sem minősíthető függetlennek, mert intenzív és szoros pártirányítás alatt működött. (Érthető módon, hiszen éppen a politikai elnyomás egyik fontos eszköze volt.)
Az összehasonlító nemzetközi vizsgálatok egyébként többféle modellt különböztetnek meg. Így többnyire követik az angolszász (common law) és a kontinentális, francia inkvizitórikus struktúrát követő rendszerek közötti elhatárolást. A vizsgálatok alapját képezheti az, hogy ki tölti be a legfőbb ügyész pozícióját (bíró, kormánytag, köztisztviselő, független közjogi méltóság), hogyan nyeri el tisztségét, kinek felel, kötődik-e a végrehajtó, törvényhozó vagy a bírói hatalomhoz stb.
Az angolszász modell (USA, Kanada, Izrael, Szingapúr, Nigéria) Attorey General-je személyesen nem lát el vádképviseletet, és lényegében a kormány tagja. Annak ellenére, hogy a végrehajtó hatalom (elnök, kormányfő, kormány) nevezi ki és menti fel, konkrét ügyek vonatkozásában a legfőbb ügyész utasítást nem kaphat, csak az eljárási politika általános irányára vonatkozólag. Az angolszász rendszer fontos eleme, hogy a vádhatóság képviseletén túl az ügyész nem vesz részt a büntető-igazságszolgáltatásban – tehát a common law ügyész nem nyomoz.
A kontinentális modellt követő francia, belga, spanyol vagy holland ügyészségek ezzel ellentétben a vádhatóság képviselete mellett nyomoznak is. Ennek megfelelően jogállásuk a bírókéhoz közelít, a végrehajtó hatalom helyett inkább az igazságszolgáltatás hatalmi ágához közel állónak sorolják őket. Ettől függetlenül (így Franciaország esetében is) a legfőbb ügyész tartozhat a végrehajtó hatalom alá is.
